Что не так с будущей Конституцией?

Всякая конституция несёт в себе минимум три измерения – политическое (определяет систему власти в государстве), правовое (закрепляет основные права, свободы и обязанности) и идеологическое (фиксирует базовые ценности, на которых хотя бы декларативно выстраивается государственность).

Оценивать тот или иной основной закон страны следует именно в указанных трёх перспективах.

При этом важно понимать, что идеологическое содержание основного закона России задаётся, помимо прочего, ответами на «узловые вопросы» новейшей русской истории: русский вопрос (для измученных официозом – национальный вопрос), события 1917 года, Вторая Мировая война (и как особенно – Великая Отечественная война), СССР и его распад, итоги приватизации, возвращение Крыма.

О преемственности

Конституция Бориса Ельцина

Ельциновская Конституция 1993 года носила, конечно же, антисоветский характер. По истории принятия, по символике, по утверждаемой модели власти, по попытке создать взамен старой идентичности «особая общность – советский народ» новой – «многонациональный народ Российской Федерации» (позже «россияне»), по объёму прав граждан. В идеологическом смысле этот Основной закон противопоставлял Российскую Федерацию СССР. Это было принципиальным вопросом политического выживания Бориса Ельцина и «точкой сборки» новой государственности.

Несколько иначе обстояло дело в юридической плоскости – во многих политических и экономических вопросах (определение собственника) СССР признавалось государством-предшественником (но тут было множество нюансов, поскольку преемниками СССР признавалась не только Россия, но и ряд других бывших советских республик).

Но главное – на конституционном уровне Российская Федерация как правопреемник СССР не признавалась, в силу упомянутой идеологической установки. Данный вопрос с момента демонтажа вызывает множество споров в научной и экспертной среде.

Пожалуй, наиболее ярко обоснование того, почему Российскую Федерацию нельзя считать преемницей СССР недавно изложил судья Конституционного суда Константин Арановский.

Конституция Владимира Путина и трансфер

С момента прихода к власти Владимира Путина толкование Основного закона заметно изменялось. И если в области экономической политики конституировался пусть и огосударствленный, но всё же капитализм, то в части идеологии и политико-административного развития всё больше реставрировались советские практики: выстраивание «вертикали власти», гимн, переформатирование системы местного самоуправления, перенос центров принятия политических решений в неизбираемые органы (Администрация президента, Совет безопасности), формирование коллективного КПСС 2.0 (партийного картеля, включающего кроме партии власти так называемой «системной оппозиции», готовой в обмен на привилегии поддерживать главные инициативы), ужесточение регулирования деятельности СМИ и ответственности за протестную активность. Тем не менее, содержание Конституции России формально оставалось тем же, что при Борисе Ельцине.

15 января, выступая перед парламентом, Владимир Путин анонсировал грядущую конституционную реформу, обозначив лишь общие контуры грядущих преобразований.

Всем, от диванных политологов до экспертов, имеющих доступ к кремлёвским инсайдам было очевидно, что основное в конституционной реформе – политический блок: формирование новой конфигурации государственного управления (обновление полномочий высших органов власти, укрепление позиций президента, конституционный статус Госсовета, встраивание местного самоуправления в «единую систему публичной власти» и т.д.), в то время как дополнительные социальные гарантии (увязка МРОТ с уровнем жизни и т.д.) – скорее отвлекающая декорация. Конституционной реформой Владимир Путин стремительно перехватил политическую повестку и навязал себя элитам в качестве основного оператора стартовавшего трансфера.

В удивительно сжатые сроки была сформирована рабочая группа, включающая действительно выдающихся юристов-конституционалистов и разного рода деятелей культуры и спорта. С не менее удивительной скоростью под эгидой рабочей группы был подготовлен базовый текст поправок и внесён в Госдуму.

С этого момента не без участия Администрации президента в разных общественных группах была инициирована дискуссия о том, какие же поправки нужны Основному закону. В ходе обсуждения были сформулированы сотни поправок, включая откровенно маргинальные (да просто сумасбродные!), которые были направлены в рабочую группу.

2 марта в нижнюю палату поступили президентские «поправки к поправкам» (поправки к тому тексту, который изначально поступил в Госдуму). Получившийся «президентский текст» вызвал множество вопросов. У этого есть как минимум три причины.

Во-первых, указанный пакет поправок содержит положение о том, что Россия является «правопреемником (правопродолжателем) Союза ССР» в отношении членства в международных организациях, а также в отношении активов.

Возможно, цель данного положения состоит не только в расположении электората, ностальгирующего по советским временам, но и формирование конституционной базы для дальнейших притязаний на возвращение зарубежных активов СССР, утраченных после развала союза. Как бы то ни было, вопросов данная фраза вызывает немало.

Во-вторых, президентские поправки содержат утверждение, что «Российская Федерация, объединённая тысячелетней историей, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога…».

Данная фраза порождает сразу две коллизии. С одной стороны, непонятно о каком именно Боге речь (даже Дмитрий Песков затруднился пояснить это). С другой стороны, не совсем ясно, как эта фраза уживается с закреплённым в Конституции положением о светском характере государства.

В-третьих, внесенный проект упоминает «русский язык как государствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных народов Российской Федерации».

Это положение возмутило сразу обе стороны национального вопроса. С одной стороны, русские националисты возмущены тем, что в этой стеснительной формулировке отсутствует указание на то, что «государствообразующим народом» являются всё-таки русские. С другой стороны, представители национальных республик уже высказали своё несогласие с тем, что в многонациональной стране роль какого-то народа может быть признана основной, «государствообразующей».

Как видно из описанных примеров, каждая из формулировок, взятая сама по себе, с одной стороны, меняет идеологию нынешней конституции, с другой же – вроде как должна вызывать симпатию той или иной электоральной группы (преемственность Союза ССР – у левых, упоминание Бога – у консерваторов, русский язык как язык государствообразующего народа – у националистов).

Проблема в том, что соединённые воедино по принципу «сало, мёд, говно и пчёлы» эти положения формируют какой-то идеологический винегрет Основного закона страны. Причём, исполненные в половинчатых, урезанных формулировках эти положения скорее разочаровывают свою целевую аудиторию, нежели привлекают.

Безусловно, помимо описанных трёх формулировок, в президентском проекте ещё очень многое вызывает вопросы, просто приведённые примеры наиболее рельефно отражают неоднозначность документа.

О процедуре голосования и технологической составляющей

Процедура и результаты голосования

Исходя из порядка предстоящего общероссийского голосования, который за основу принял ЦИК России, проблем с получением необходимого результата голосования не будет.

Во-первых, процедура допускает досрочное голосование, которое теоретически может проходить в течение 3 дней.

Во-вторых, предусмотрено надомное голосование. При этом, в отличие от избирательного законодательства, порядок общероссийского голосования не предусматривает ограничений по количеству переносных ящиков для надомного голосования (их число определяет ТИК).

В-третьих, процедура предусматривает возможность голосования по месту нахождения (т.н. «мобильный избиратель»).

В-четвёртых, в отдельных случаях допускается проведение электронного дистанционного голосования (несмотря на дискредитацию этого механизма на выборах депутатов Мосгордумы, в отдельных регионах он будет использован).

В-пятых, предполагается формирование избирательных участков в местах временного пребывания избирателей (т.н. «временные участки»): вокзалы, больницы, предприятия непрерывного цикла.

Кроме того, особые возможности открываются при организации голосования на участках, расположенных в особо отдаленных местах, воинских частях, а также на судах.

Общественное наблюдение за голосованием будут осуществлять аккредитованные представители СМИ и наблюдатели. Причём порядок назначения наблюдателей определит Общественная палата Российской Федерации, т.е. операторами в формировании корпуса наблюдателей выступят федеральная и региональные общественные палаты (многие из которых являются лишь имитацией структуры, объединяющей гражданских активистов, выступая, по сути, филиалом региональной администрации).

Неясно, как будут задействованы в процессе члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса от партий. Но, судя по всему, они будут отодвинуты от процесса наблюдения.

Описанные условия напоминают игру в покер, при которой у тебя из пяти карт, находящихся у тебя на руках, четыре – джокеры. Довольно сложно не добиться целевого результата. Именно поэтому главная задача текущей кампании – обеспечить явку.

Мобилизация

Если верить «сливам» в социальных сетях и мессенджерах, целевой показатель явки, обеспечивающий легитимность плебисциту, составляет 60%.

Учитывая тот факт, что до пусть официально не назначенного, но публично анонсированного дня голосования (22 апреля) осталось 7 недель, а окончательное содержание поправок, выносимых на голосование так и не определено, задача не является простой.

В целях повышения процента участия в голосовании день голосования решено назначить на будний день, объявив его нерабочим.

Как следует из опубликованных в СМИ «кремлёвских методичек», электорат будет сегментирован на 6 групп, под каждую из которых разработана система аргументации в пользу участия в голосовании.

Также предполагается сделать ставку на производственную, корпоративную, партийную и мягкую административную мобилизации, а также явочные проекты (ярмарки у избирательных участков, конкурсы и т.д.). При этом особенно обращается внимание на недопустимость принуждения к участию в голосовании.

Несмотря на системную проработку вопроса повышения явки, а также тот факт, что к обеспечению мобилизации привлечены высококлассные профессионалы, «на земле» ситуация обстоит довольно печально.

С одной стороны, у региональных и местных администраций нет ясного понимания происходящего (до многих, особенно на уровне муниципалитетов, где и будет коваться результат, до сих пор не доведены ни KPI, ни «методички»). И если общее понимание «что делать» есть («дать результат!»), то с ответом на вопрос «как» возникают проблемы. Потому что всем уже обозначили персональную ответственность за дискредитацию плебисцита, создание рисков его нелегитимности и указали на обязательность чистоты и отсутствия принуждения.

С другой стороны, даже лояльный электорат не имеет ясного представления, зачем ему принимать участие в голосовании – на что это влияет и о чем, собственно, это голосование.

Таким образом, учитывая крайне сжатый тайминг, достижение целевых показателей явки без механизмов административного привода представляется сложной.

О хрупкой легитимности и легитимной хрупкости

Очевидной целью проводимой конституционной реформы является формирование новой властной конструкции, позволяющей провести плавный трансфер – управляемую передачу власти. Плебисцит при этом призван имитировать реальную вовлечённость народа в редизайн государства, что, в итоге должно привести к обновлению легитимности всей политической конструкции.

Ирония в том, что именно то, как реализуется конституционная реформа, формирует группу факторов, представляющих угрозу легитимности конечного результата.

1. Космические скорости. С самого анонса предстоящих конституционных изменений в январе каждый этап реформы реализуется в неестественно сжатые сроки, причём эта неестественность очевидна как вынужденным переступать через свои интересы участникам процесса (федеральным и региональным парламентариям, избиркомам всех уровней, региональным и местным администрациям), так и сторонним наблюдателям.

При этом бросается в глаза, что все процедуры, предполагающие учёт чьего-либо мнения, носят сугубо ритуальный характер. В свое время именно явное отношение к общественному мнению как к техническому вопросу вызвало активные протестные проявления при т.е. «рокировке» правящего тандема.

2. Юридическая небезупречность. С самого начала преобразований часть юридического сообщества, придерживающаяся оппозиционных взглядов, назвала происходящее конституционным переворотом.

Даже если не скатываться до эмоциональных оценок и проанализировать процедурную сторону реформы беспристрастно, сложно не заметить узкие места.

Вместо предусмотренного законодательством референдума, голосование будет проводиться по особой («эксклюзивной» по словам Элллы Памфиловой) процедуре, нормативная база для которой, к слову, ещё не принята.

С одной стороны, реформа не предполагает изменения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации, т.е. нет нужды в особой процедуре с созывом Конституционного Собрания.

С другой стороны, отдельные предлагаемые правки сложно уживаются с положениями этих особых глав (1 и 2) – например, Бог и светское государство, независимость местного самоуправления и единая система публичной власти, включение в правовую систему Российской Федерации общепризнанных принципов и норм международного права и возможность неисполнения решений межгосударственных органов, если они будут признаны противоречащими Конституции.

3. Сплошная беспристрастность. Если ознакомиться с проектами документов, регламентирующими предстоящее голосование, то можно заметить одну особенность. Все они описывают информирование о предстоящем голосовании. Информирование т.е. объективное, достоверное и беспристрастное сообщение о факте и условиях предстоящего голосования. То, чем обычно на выборах занимаются органы власти и избиркомы. «Выборы тогда-то, приходи туда-то, проголосуй».

При этом отсутствуют положения о порядке агитации – т.е. о любой деятельности, имеющей целью побудить голосовать за или против поправок.

О том, что никаких норм, регламентирующих агитацию не предвидится, уже заявила Элла Памфилова. При этом председатель ЦИК России заметила, что умное, тонкое, масштабное, всеобъемлющее, понятное информирование и есть «высшая форма агитации». С точки зрения любого разбирающегося в избирательном процессе уравнивание информирования и агитации более чем спорное утверждение.

Получается, с точки зрения организаторов голосования, не существует такого выбора «голосовать за или голосовать против», есть лишь одна альтернатива «прийти/не прийти». При этом, с одной стороны, при отсутствии регулирования агитации отсутствуют и связанные с ней ограничения (например, ничто не мешает в помещении для голосования разместить огромный плакат с агитацией за поправки – ограничений же нет).

С другой стороны, получается, что право граждан, поддерживающих идею голосования «против», на донесение своей позиции на равных со сторонниками поправок фактически будет проигнорировано. Это особенно чувствительный момент, учитывая, что даже при проведении чилийского референдума о продлении полномочий Пиночета, проводилась протестная агитация.

4. Идеологический винегрет. Как уже указывалось выше, лоскутный характер идеологии вносимых поправок вместо того, что позволить каждой политической группе ощутить себя причастной к авторству проекта, вызывает отторжение. У либералов вызывает раздражение упоминание преемственности Союза ССР, у коммунистов – упоминание Бога, у националистов – многонациональный союз равноправных народов. В итоге получившаяся сборная солянка несёт серьёзный дезинтегративный импульс.

5. Принуждение к празднику. Вопреки всем прекраснодушным наставлениям в «кремлёвских методичках» о недопустимости принуждения, «на земле» всё пойдёт по привычному сценарию – через нагибаинг. Бюджетники, силовики, служащие и работники вертикально интегрированных корпораций в обязательном порядке будут направлены на избирательные участки, с чёткой системой контроля, отчётности и ответственными за явку. Дело не каком-то злом умысле, а в том, что процент явки работников будет фактором, определяющим карьерную траекторию руководителя организации.

Принципиальных вопросов два: будет ли принуждение проголосовать предаваться огласке, и будет ли вместе с принуждением проголосовать вообще выдвигаться ультиматум проголосовать в поддержку поправок. В случае попадания положительных ответов на эти вопросы в публичное поле, легитимности плебисцита будет нанесён значительный ущерб.

6. Электронное голосование. После выборов депутатов Мосгордумы механизм электронного дистанционного голосования был в значительной степени дискредитирован. Дело не в том, выступало ли в реальности электронное голосование инструментом фальсификаций. Дело в том, что в результате интенсивной негативной информационной кампании такое впечатление было сформировано у существенной части избирателей. Как следствие – электронное голосование воспринимается как «алхимия власти», позволяющая в ручном «подкрутить» результаты голосования в нужную сторону.

Применение объективно более удобного и в большей степени соответствующего современности электронного голосования, к сожалению, неизбежно повысит недоверие к итогам общероссийского голосования.

7. Поколенческий бунт. Представителям генерации выросших, встретивших совершеннолетие или политическую инициацию при Владимире Путине «конституционная перезагрузка» может быть воспринята как попытка системы зацементировать текущее положение дел – обеспечить самовоспроизводство на десятилетия вперёд (в лице нынешней политической элиты и их детей – т.н. «принцев»).

Подобное восприятие способно сформировать у активной молодёжи ощущение схлопывающегося окна политических перспектив и подтолкнуть к протестной активности.

8. Коронавирус. Отсутствие ясного информирования и системной разъяснительной работы, с одной стороны, а также нарастание панических настроений и вброс фейков о массовости инфекции – с другой, могут создать угрозу легитимности голосования.

Высокий уровень недоверия официальной информации о заболевании, помноженный на активную мобилизацию способен вызвать резко негативную реакцию («Им бы лишь бы процент сделать, а то что люди умирают – плевать!»).

Пример Ирана демонстрирует, насколько чувствительной является проблема наложения эпидемии коронавируса на электоральную повестку.

9. «Время школьников и самоубийц». При проведении голосования в конце апреля следует учитывать, что тёплая погода облегчает проведение массовых протестных акций.

Кроме того, эмоциональный подъём, традиционно испытываемый в это время года, облегчает «прокачивание» политически активных граждан и побуждение их к участию в публичных мероприятиях.

Безусловно, описанные факторы, хоть и представляют угрозы для легитимации итогов плебисцита, сами по себе никак не гарантируют провала конституционной реформы в целом, отнюдь.

Однако их существование кремлёвским технологам, как минимум, следует учитывать, чтобы понимать, какой инструментарий способен купировать данные угрозы или хотя бы их минимизировать. Особенно если, не дай бог, описанные уязвимости захотят использовать разные несистемные бузотёры и сторонники «раскачивания лодки».

Автор материала — Степан Волков, политконсультант

Материал подготовил – политтехнолог Павел Дубравский (Campaign Insider)